Роль опозиції в демократичному парламенті: пошук балансу між легітимною владою та тиранією більшості

Abstract

В статті здійснюється комплексний політико-правовий аналіз ролі опозиції в демократичному парламенті, зокрема прав та гарантій парламентської меншості як фактору запобігання тиранії більшості в умовах трансформації політичних режимів країн Центрально-Східної Європи, а також вироблення практичних рекомендацій щодо удосконалення цього парламентського інституту в Україні. Зазначається, що в умовах конституційної демократії опозиція, яка представляє інтереси меншості в парламенті в однаковій мірі з урядом – представником волі більшості, є частиною легітимно обраної влади. Кожна з них виконує властиві їй функції, зокрема: ті, що представляють більшість втілюють стратегію суспільного розвитку, а ті, що меншість – здійснюють контроль за дотриманням прав і свобод. Залежно від того як змінюється легітимність та ефективність кожної із сторін, змінюються і їх владні повноваження. Тому ті, що представляли більшість можуть стати опозицією, а ті, що меншість – державною владою. Легітимність демократичного парламенту залежить від того, наскільки широко представлені у ньому інтереси народу – як його більшості, так і меншості. Відповідно опозиція являється відображенням суспільного плюралізму. Така неоднорідність повинна бути врахована в політичній практиці держави, в тому числі у способі функціонування парламенту, а також формах його впливу на роботу уряду. З цією метою важливо створити систему, яка б дозволила парламентській опозиції виконувати її державні функції – контроль, забезпечення прозорості публічного життя і створення програмної альтернативи. В цьому контексті опозицію слід розглядати як незалежного суб/єкта парламентського права, який разом з урядовою коаліцією активно впливає на парламентський процес. Це передбачає переведення парламентської опозиції з рівня фактичного існування на рівень формального інституту, врегульованого законодавчо. Регулювання прав парламентської опозиції в умовах демократичного транзиту є позитивним явищем і може здійснюватися як на рівні конституційних принципів, так і норм регламенту. Депутатський імунітет та індемнітет як парламентські привілеї є важливою складовою статусу опозиційного депутата як члена парламенту, вони забезпечують належне виконання його функцій як представника народу. В трансформаційний період їх збереження є виправданим. Зняття депутатського імунітету в Україні не є ефективним способом запобігання політичної корупції і має ознаки популістських (деструктивних) дій з боку влади, спрямованих проти парламентської опозиції. Одним із головних методів врахування інтересів опозиції під час парламентських дебатів має бути встановлення спеціально відведеного часу протягом кожного сесійного тижня для розгляду законопроектів, ініціаторами яких виступають представники меншості. При цьому черговість розгляду має бути зворотною від чисельності відповідних фракцій та груп. Головуючим під час такого засідання має бути представник меншості. Слід передбачити, аби список виступаючих автоматично упорядковувався в черговості опозиція - коаліція. З метою запобігання популістських (деструктивних) дій з боку опозиційних фракцій під час законодавчого процесу необхідно запровадити розумну кількість обмежень щодо пропозицій та поправок до законопроектів, які б з одного боку не порушували права меншості, а з іншого – не допускали зловживання правом депутата в процесі законотворення. Важливим інструментом забезпечення прав опозиції є розподіл посад в структурах парламенту. Це передбачає окремі квоти для опозиції. Видається доцільним впровадження посади Лідера опозиції, який є одночасно одним із заступників Голови парламенту. Беззастережно повинні виконуватися регламентні приписи стосовно неможливості отримання однією фракцією більше, ніж однієї посади в керівництві одного комітету. Також має бути витримана норма про те, що голова і перший заступник комітету не можуть обидва бути обраними від коаліції. З метою забезпечення контрольної функції парламенту опозиція повинна володіти правом заслуховувати звіт уряду і у разі необхідності висловлювати вотум недовіри як уряду у повному складі, так і окремому міністру. Уряд зобов’язаний представити свій річний звіт про діяльність, в якому також повинні бути розглянуті і пріоритети його діяльності на близьку перспективу. Важливо щоб ініціативу про відставку уряду могла внести до порядку денного кваліфікована меншість депутатів. Для України процедуру парламентського контролю за діяльністю виконавчої влади може бути удосконаленою за умови впровадження інституту інтерпеляції.

The article provides a comprehensive political and legal analysis of the role of the opposition in a democratic parliament, including the rights and guarantees of the parliamentary minority as a preventing factor of the tyranny of the majority in the transformation of political regimes in Central and Eastern Europe. It is noted that in a constitutional democracy, the opposition, which represents the interests of the minority in the parliament on an equal footing with the government, which represents the will of the majority, is a part of a legitimately elected government. Each of them performs its inherent functions, in particular: those representing the majority implement the strategy of social development, and those representing the minority - exercise control over the observance of rights and freedoms. Depending on how the legitimacy and effectiveness of each party changes, their powers change. Therefore, those representing the majority can become the opposition, and those representing the minority - the state government. The legitimacy of a democratic parliament depends on how widely it represents the interests of the people - both majority and minority. Accordingly, the opposition is a reflection of social pluralism. Such heterogeneity must be taken into account in the political practice of the state, including the way the parliament functions, as well as the forms of its influence on the work of the government. To this end, it is important to create a system that would allow the parliamentary opposition to perform its state functions - control, ensuring transparency of public life and creating a program alternative. In this context, the opposition should be seen as an independent subject of parliamentary law, which, together with the governing coalition, actively influences the parliamentary process. This involves shifting the parliamentary opposition from the level of actual existence to the level of a formal institution regulated by law. The regulation of the rights of the parliamentary opposition in the conditions of democratic transit is a positive phenomenon and can be carried out both at the level of constitutional principles and norms of the regulations. Parliamentary immunity and indemnity as parliamentary privileges are an important component of the status of an opposition deputy as a member of parliament, they ensure the proper performance of his functions as a representative of the people. In the transformation period, their preservation is justified. The lifting of parliamentary immunity in Ukraine is not an effective way to prevent political corruption and shows signs of populist (destructive) actions by the authorities against the parliamentary opposition. One of the main methods of taking into account the interests of the opposition during parliamentary debates should be sete a specific time during each session week to consider bills initiated by minority representatives. In this case, the order of consideration should be inverse to the number of relevant factions and groups. The representative of the minority should chair this meeting. The list of speakers should be automatically sorted by the opposition-coalition order. In order to prevent populist (destructive) actions by opposition factions during the legislative process, it is necessary to introduce a reasonable number of restrictions on proposals and amendments to bills that on the one hand would not violate minority rights and on the other hand would prevent abuse of MPs' rights. An important tool for ensuring the rights of the opposition is the distribution of seats in parliamentary structures. This provides for separate quotas for the opposition. It seems expedient to introduce the position of Opposition Leader, who is also one of the Deputy Speakers of Parliament. Unconditional regulations on the impossibility for one faction to obtain more than one position in the leadership of one committee must be strictly observed. The rule that the chairman and the first deputy chairman of a committee cannot both be elected by the coalition must also be upheld. In order to ensure the control function of the parliament, the opposition should have the right to hear the report of the government and, if necessary, to express a motion of no confidence in both the government as a whole and the individual minister. The government is obliged to submit its annual activity report, which should also consider the priorities for its activities in the near future. It is important that the initiative for the resignation of the government can be put on the agenda by a qualified minority of deputies. For Ukraine, the procedure of parliamentary control over the activities of the executive branch can be improved provided that the institution of interpellation is introduced.